Motivering

Utvecklingen inom den europeiska unionen är dramatisk, detta framför allt som ett utflöde av den senaste finanskrisen och eurokrisen.

Starka krafter verkar i riktning mot en allt hårdare centralstyrning av medlemsländernas ekonomier, detta bland annat manifesterat i de s.k. ”sexpacken” och ”tvåpacken”, men också i ”färdplanen mot en verklig ekonomisk och monetär union” och skapandet av en bankunion.

Det kan konstateras att ett EU ”i olika takt” inte längre är en risk utan högst påtaglig verklighet. De nämnda lagstiftningspaketen och de långtgående federalistiska planerna rör främst euroländerna, och den uppdelning mellan euroländer och icke-euroländer som vi nu ser kommer rimligtvis att bestå under mycket lång tid.

Till detta skall läggas att nya institutioner ägnade att förstärka den ekonomiska samordningen och styrningen har skapats vid sidan av EU-fördragen, helt enkelt därför att det av just fördragsmässiga skäl inte har varit möjligt att göra det innanför. ”Europluspakten” och fördraget om stabilitet, samordning och styrning, populärt kallat ”finanspakten”, är exempel på sådana innovativa lösningar.

Vad gäller europluspakten valde Sverige att ställa sig utanför, medan vi valde att ”ansluta” oss till finanspakten, dock utan att ansluta oss till paktens hårda kärna, det finansiella regelverket.

När det gäller beslut som i första hand rör euroländerna, och de tenderar alltså att bli fler och fler, har Sverige ingen rösträtt i rådet. Däremot har vi möjlighet att när sådana direktiv och förordningar arbetas fram delta i beslutsprocessen. Det kan diskuteras hur tungt våra synpunkter väger.

När det gäller arbetet och besluten inom ramen för ”den europeiska terminen”, där långtgående och i det nationella beslutsfattandet ingripande ”rekommendationer” riktas till medlemsländerna, blir Sveriges roll att i rådet ”välkomna” och godkänna åtgärderna, dock utan att riksdagen (EU-nämnden) vare sig kan, bör eller vill ta ställning till de landspecifika programmen bland annat eftersom de rör nationell kompetens.

Information i eurozonsfrågor lämnas förstås till riksdagen (EU-nämnden och fackutskotten), men när det gäller beslut som enbart rör eurozonen har Sverige alltså ingen rösträtt i rådet. Samtidigt har vi goda skäl att göra vår röst hörd eftersom besluten i eurozonen självklart starkt påverkar oss.

Sverige har alltså hamnat i ett svårhanterbart dilemma. Till bilden hör att EU-samarbetet, som det nu utvecklas i eurokrisens spår, tänjer gränserna för den kompetensfördelning mellan medlemsländerna och EU-nivån som gäller enligt fördragen. Det handlar exempelvis om medlemsländernas suveräna rätt att besluta över finanspolitik och skatter, men också förhållandena på arbetsmarknaden.

Mot denna bakgrund av våra hittills vunna erfarenheter och den ovan summariskt beskrivna senare utvecklingen finns skäl att se över hur regering och riksdag hanterar EU-frågorna.

Behovet av en sådan översyn kan ytterligare underbyggas med ett konkret exempel hämtat från riksdagens behandling av den tidigare nämnda finanspakten.

I regeringens proposition 2012/13:39 Fördraget om stabilitet, samordning och styrning, som låg till grund för riksdagens beslut den 6 mars 2013, kan man alltså läsa följande:

Regeringens bedömning: En ratificering av fördraget innebär inte att Sverige kommer att vara bundet av dess bestämmelser. Sverige kan enbart bli bundet av bestämmelserna antingen genom att, efter riksdagens godkännande, på frivillig väg åta sig att vara bundet av vissa av bestämmelserna i fördraget, eller genom att införa euron.

– – –

Enligt 10 kap. 3 § första stycket i regeringsformen (RF) krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en bindande internationell överenskommelse som förutsätter att en lag ändras, eller att en ny lagstiftas, eller i övrigt gäller ett ämne som riksdagen beslutar om. Huruvida en svensk avsiktsförklaring om att bli bunden av bestämmelser i fördraget behöver godkännas av riksdagen är således beroende av vilka ändringar som i sådana fall skulle behöva göras i det svenska finanspolitiska ramverket. Även om det svenska överskottsmålet uppvisar stora likheter med fördragets krav på balans eller överskott i det offentliga sparandet finns betydande skillnader mellan regleringarna. Exempelvis ställer fördraget krav på att de finanspolitiska reglerna ska respekteras genom hela den nationella budgetprocessen, medan regleringen av det finanspolitiska ramverket i budgetlagen (2011:203) uteslutande riktar sig till regeringen och således inte är bindande för riksdagen. För det fall Sverige skulle förklara sin avsikt att vara bundet av de finanspolitiska bestämmelserna i fördraget skulle därför en ändring av budgetlagen vara nödvändig. Även andra delar av fördraget kan komma att kräva ändringar i det svenska finanspolitiska ramverket, bl.a. bestämmelsen i artikel 3 om att en avvikelse från det medelfristiga budgetmålet ska korrigeras inom en viss tid.

Slutsatsen i propositionen blev alltså att en anslutning till finanspakten i dagsläget skulle kräva ett särskilt riksdagsbeslut just därför att det nu krävs förändringar i budgetlagen. Med andra ord kan också den slutsatsen dras, att för det fall att det av riksdagen beslutade finanspolitiska ramverket vid en viss tidpunkt skulle överensstämma med finanspaktens regelverk och inga ändringar i budgetlagen vore nödvändiga, då skulle regeringen kunna ansluta Sverige och ge upp vårt finanspolitiska självbestämmande utan att höra riksdagen.

En sådan ordning är naturligtvis helt oacceptabel och riksdagen fattade också den 6 mars ett särskilt beslut om att en eventuell anslutning till de paragrafer i fördraget som utgör dess hårda kärna – det finanspolitiska regelverket – måste beslutas av riksdagen.

Det europeiska samarbetet befinner sig i en dramatisk fas. Man skulle kunna sammanfatta läget så att spänningarna ökar mellan olika medlemsländer, mellan eurozonsländer och andra medlemsländer, och mellan det överstatliga perspektivet och det nationella.

Eurokrisen har banat väg för idéer om en långtgående centralisering av beslutsfattandet, några av dem har redan förverkligats. Det är en federalistisk inriktning som reser viktiga frågor av demokratisk natur och utmanar det europeiska projektets legitimitet. Förr eller senare måste sannolikt det som nu sker och som kan skönjas i förlängningen av det som sker få som konsekvens att fördraget öppnas och omförhandlas.

Den utveckling som pågår inom unionen väcker en rad frågor också av praktisk, konstitutionell natur som rör hur riksdagen skall hantera EU framöver. Hur gör vi vår röst hörd på områden där besluten bara gäller eurozonen? Hur hanteras institutioner som ligger vid sidan om fördraget? Hur kan vi garantera, givet att processerna är snabba och beredningen av förslagen ofta lämnar mycket i övrigt att önska, att det inte sker konstitutionella olyckor, att det sker maktförskjutningar som aldrig varit avsikten?

Det finns goda skäl för Sveriges riksdag att mot bakgrund av vad som hittills hänt och vad som kan förväntas hända, göra en utvärdering av de arbetsformer och regler, i regeringsformen och riksdagsordningen, som utgör de nationella demokratiska ramarna för arbetet inom den europeiska unionen.

Reglerna för regeringens och riksdagens beslutsfattande i EU-frågor – för hur information, samråd och överläggningar inför beslut i EU sker – behöver ses över.