|
den 15 november 1999 |
Regeringsrätten Avdelning I Box 2293 Box
2293 103 17 STOCKHOLM 103
17 STOCKHOLM |
Målnr 5095-1999
I egenskap av ombud för Göran
Segergren, får jag härmed komplettera hans talan enligt följande.
Med komplettering av sitt
yrkande enligt ansökan om prövningstillstånd, yrkar Göran Segergren i andra
hand att ärendet måtte återförvisas till Rikspolisstyrelsens säkerhetsavdelning
(SÄPO) för förnyad handläggning.
Göran Segergren anförde två
grunder för sin ansökan om prövningstillstånd.
1.
Vare sig SÄPO eller kammarrätten hade utrett huruvida det
förelåg risk att lämna ut uppgifter om Göran Segergren eller i förekommande
fall att lämna ut uppgiften att inga uppgifter om denne finns hos SÄPO. Är det
korrekt att avslå sökandens begäran utan utredning resp redovisning av
utredningsresultatet i fall som detta?
2.
Genom att SÄPO och kammarrätten avslog Göran Segergrens
begäran att se eventuella uppgifter, kunde denne inte göra den kontroll av
SÄPO:s eventuella handläggning av honom som skadeståndsregeln enligt 9 §
polisdatalagen (1999:622) förutsätter. Göran Segergren beskars därmed en rätt som
tillkommer honom enligt lag av SÄPO, det statliga organ som eventuellt har
begått en skadeståndsgrundande handling mot honom. Är ett beslut med denna
konsekvens korrekt?
Den förstnämnda av dessa grunder är primär
och utgör det huvudsakliga föremålet för argumentationen i denna komplettering.
I målet aktualiseras rättsfrågor, vilka har
att bedömas såväl enligt svensk rätt som enligt internationell rätt. Genom
undertecknad har Göran Segergren låtit utföra en utredning av de rättsliga
principer som i fall som hans gäller enligt EG-rättsliga normer och
Europarådets konventioner samt även enligt några utländska rättsordningar som
hör till EG:s och Europarådets
fördragsområden. Då det är fråga om ett pilotmål av principiell karaktär
– det är första gången polisdatalagen och den nya lydelsen av 5 kap 1 §
sekretesslagen skall bedömas - har utredningen gjorts förhållandevis bred.
Utredningen har därför även omfattat en jämförelse över hur motsvarande ärenden
skulle handläggas och bedömas i Tyskland och Österrike, två länder som legalt
och förvaltningsmässigt har många likheter med Sverige. Utredaren Professor Dr
Franz Merli, Jean Monnet-professor i europeisk integrationsrätt och komparativ
rätt vid Dresdens Tekniska Universitet, har även bifogat en utredning om förhållandena i Schweiz, vilket utgör
traktatsland till Europarådets konventioner i aktuella avseenden.
Utredningen som är indelad i fem delar
refereras under beteckningen Merli 1 – 5 och
bifogas denna inlaga som bilaga 1.
Till belysande av de rättsfrågor som
aktualiseras i målet och som Göran Segergren har anledning kommentera, vill jag
anföra följande.
Målets centrala rättsfråga
Målet gäller om det utgör legitim grund för
SÄPO att avslå ansökan om att ta del av uppgifter från SÄPO-registret, utan att
frågan om skada på SÄPO:s verksamhet därigenom kan uppkomma har utretts och
besvarats.
Rättskällor
Rättsfrågan skall enligt Göran Segergren
bedömas med stöd av följande rättskällor.
Svensk rätt
SÄPO-registret handläggs numera enligt
polisdatalagen vari närmare föreskrifter för detta återfinns i 32 – 35 §.
Begränsningar i offentligheten för
SÄPO-registret föreskrivs i sekretesslagen (1980:100). Enligt 5 kap 1 § 2
st sekretesslagen gäller sekretess för
uppgift som hänför sig till sådan underrättelseverksamhet som avses i 3 § polisdatalagen
(1999:622) eller som i annat fall hänför sig till säkerhetspolisens verksamhet
för att förebygga eller avslöja brott mot rikets säkerhet eller förebygga terrorism,
om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade
eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas.
Föreskriften innebär ett omvänt
skaderekvisit. Det måste visas uppenbart att uppgiftslämnande inte leder till
skada för SÄPO:s verksamhet för att uppgift skall lämnas. Om det å andra sidan
är uppenbart att lämnande av uppgift inte förorsakar skada, skall uppgiften
lämnas ut.
I propositionen (prop 1997/98:98, s 66, nedan
propositionen) till polisdatalagen och ovan angivna ändring i sekretesslagen
lämnade justitieministern följande bakgrund till sekretessbestämmelserna för
SÄPO-registret under rubriken “6.1 Ökade möjligheter till
insyn i polisregister”.
“För att
allmänheten skall ha förtroende för den underrättelseverksamhet som bedrivs av
såväl den öppna polisen som av Säkerhetspolisen är det viktigt att det dessutom
finns tillräckliga möjligheter för allmänheten till insyn i och kontroll av de
register som förs.
…
Samma resonemang (som för öppna
polisens register, min anm) kan anföras såvitt gäller Säkerhetspolisens
register. Det är också viktigt att komma ihåg att det hos Säkerhetspolisen
finns handlingar som innehåller uppgifter som är av stor betydelse för vårt
kulturarv. Dessa uppgifter bör inte undanhållas från allmänhetens insyn mer än
vad som är nödvändigt, t.ex. med hänsyn till rikets säkerhet, förebyggande och
beivrande av brott och enskildas personliga förhållanden. Regeringen anser
därför inte heller att det skall råda absolut sekretess för uppgifter i
Säkerhetspolisens register.
…
Sammanfattningsvis anser regeringen att den absoluta
sekretessen skall behållas för uppgifter i belastningsregister. För uppgifter i
andra register skall det i stället gälla sekretess med ett omvänt skaderekvisit
till skydd för den enskilde. Det innebär att uppgifterna får lämnas ut om det
står klart att det kan ske utan skada. Förslaget innebär också att reglerna i
14 kap. sekretesslagen, utom när det gäller belastningsregistret, blir
tillämpliga. Det innebär bl.a. att den enskilde själv får rätt att ta del av de
uppgifter som finns registrerade om honom eller henne om det står klart att det
kan ske utan skada för utredningen och det inte heller finns någon annan
sekretessgrund.”
Under rubriken “6.2 Möjligheten att
sekretessbelägga domskäl” i propositionen, s 68, angav vidare
justitieministern följande.
“Kammarrätten i
Stockholm har påpekat att redan uppgiften huruvida någon förekommer i ett
underrättelseregister bör kunna sekretessbeläggas med stöd av 5 kap. 1 §
sekretesslagen. Regeringen delar kammarrättens uppfattning.
Underrättelseverksamhetens natur är sådan att det endast i speciella fall torde
kunna komma ifråga att lämna ut uppgifter. Föreligger inte ett sådant fall
utgår regeringen från att även en uppgift att en person inte är registrerad
sekretessbeläggs med stöd av 5 kap. 1 § sekretesslagen.
Internationell rätt
Polislagstiftning och lagstiftning på de nationella
säkerhetstjänsternas område är undantagna från den lagstiftning som är gemensam
för medlemsländerna inom EG, se Merli 1, s 6.
Det innebär dock inte att de principer som är gemensamma för
medlemsstaterna och som bl a har kommit till uttryck i Amsterdamsfördragets
artiklar 255 och 286 i fördraget om den europeiska gemenskapen, inte skulle
gälla också på detta område. Dessa artiklar stadfäster en allmän demokratisk
principiell rätt till upplysningar och information.
Det innebär att medlemsländerna har rätt att begränsa medborgarnas insyn i
säkerhetspolisens uppgifter på det sätt som befinns legitimt i respektive land.
Men vid prövningen av en ansökan om information skall den behandlas på ett sätt
som innebär att insynsintresset avvägs mot det säkerhetspolisiära
sekretessintresset. Ett eventuellt beslut om avslag på ansökan skall motiveras
av skäl som hänför sig till det specifika fallet. Skälen skall redovisas på ett
sätt som tillåter prövning i rättslig ordning. Jag hänför mig här till Merli 1,
s 4 och 5, vilka uttalanden baseras på utredningen i Merli 2 – 4.
Vidare gäller att upplysningar som lämnas
vidare av säkerhetspolisen till tredje man, exempelvis till arbetsgivare för
kontroll av en arbetstagare eller blivande arbetstagare, dvs det som enligt
svensk rätt betecknas registerkontroll, utgör information som faller under
Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd
för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter mm.
Förevarande mål avser dock enbart utlämnande
av uppgifter från SÄPO till Göran Segergren. Nämnda direktiv är således enbart
tillämpligt i de delar det uttrycker rättsliga normer som är generella och
tillämpliga oavsett undantaget för den s k tredje pelaren, dvs bl a polis och
säkerhetstjänstfrågor.
De inom EG avtalade principerna gäller, utan det för EG aktuella
undantaget för polis- och säkerhetstjänstfrågor, genom Europarådets konvention
108 om skydd för personuppgifter som handläggs på data
(dataskyddskonventionen), se Merli 2, s 3. Enligt Europarådets
dataskyddskonvention artikel 1 utgör individens rätt till skydd för intrång i
hans privatliv genom personuppgifter lagrade genom automatisk databehandling en
grundläggande mänsklig rättighet.
Enligt artikel 8 dataskyddskonventionen skall varje person bl a ha
möjlighet att
a)
att erhålla kännedom förekomsten av personuppgifter lagrade på data,
huvudsakliga syftet med dessa, liksom om identiten på och bostaden till eller
platsen för driftstället till den som har kontrollen över personuppgifterna;
b)
att med rimliga intervall och utan oskälig fördröjning eller kostnad
erhålla bekräftelse huruvida personuppgifter beträffande honom finns lagrade på
liksom delges dessa uppgifter på ett sätt som kan tydas;
Enligt nämnda artikel skall rättelse eller radering av data kunna ske i
vissa fall och bevis om att rättelse eller radering har skett skall i
förekommande fall tillställas den enskilde.
Tillämpligheten av konventionen förutsätter
att personuppgifter lagras digitalt. För SÄPO torde detta idag vara huvudregeln
vad gäller sammanställningar och nyare uppgifter, medan äldre uppgifter och
handlingar som utgör grundmaterial, t ex tidningsartiklar, vallängder. korrespondens
mm, finns i pappersarkiv.
Det föreligger ett uppenbart samband mellan
de rättsliga principer som avtalats i Europarådets dataskyddskonvention och
Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG, se Merli 2, s 4 med angiven
referens.
För vidare tillämpning EG-rättsliga principer
och jämförelse utländsk rätt hänvisas till Merli 1 – 5.
Göran Segergrens ståndpunkt
i rättsfrågan och delfrågor till denna
SÄPO har motiverat sitt avslagsbeslut på
Göran Segergrens ansökan med att dess verksamhet har en sådan natur att det
endast i speciella fall kan komma ifråga att lämna ut uppgifter. SÄPO har inte
funnit att Göran Segergren utgör ett sådant speciellt fall att uppgifter skall
lämnas ut.
Kammarrätten har motiverat sitt avslagsbeslut
med att utredningen inte visar att uppgifter kan lämnas ut utan skada för SÄPOs
verksamhet.
I målet synes det dock inte finnas någon
utredning om skaderisken i anledning av Göran Segergrens ansökan. I varje fall
har SÄPO funnit det överflödigt att göra eller redovisa någon utredning.
Detta föranleder följande kommentarer.
Krävs skadeutredning?
Ordalydelsen i 5 kap 1 § sekretesslagen anger
att ett omvänt skaderekvisit skall vara uppfyllt för att SÄPO skall kunna avslå
ansökan om insyn i eventuella uppgifter i dess register. Redan denna
omständighet torde ställa krav på att en utredning utförs och redovisas
avseende frågan om skaderekvisitet är uppfyllt i det enskilda fallet.
Av propositionen framgår visserligen (s 68),
att regeringen förutsätter att en uppgift huruvida någon finns i SÄPO-registret
- en fråga som naturligtvis måste besvaras om vissa uppgifter alls skall kunna
lämnas ut - inte lämnas ut annat i speciella fall p g a
underrättelseverksamhetens natur. Men av propositionen (s 66) framgår även att uppgifterna får lämnas ut om det
står klart att det kan ske utan skada.
Det på s 68 av propositionen intagna mementot
kan, enligt Göran Segergren, inte tolkas isolerat. En sådan tolkning skulle
vidga sekretessmöjligheten i förhållande till lagtexten till att gälla allt som
enligt SÄPO tangerar underrättelseverksamhetens natur. En utredning angående
risken för skada skulle i sådana fall alltid kunna bedömas vara överflödig p g
a underrättelseverksamhetens natur.
För denna slutsats finns enligt Göran
Segergren inte stöd i sekretesslagen.
Enligt Göran Segergrens uppfattning följer av
lagrummet och propositionen s 66 och s 68, att den riskbedömning som alltid
skall göras måste ske med beaktande av underrättelseverksamhetens natur i syfte
att kontrollera om skada uppkommer på själva verksamheten. I annat fall
omöjliggörs den insyn och kontroll i verksamheten som enligt propositionen var
ett av huvudsyftena bakom den nya lagstiftningen.
Denna tolkning av lagtexten och uttalandena i
propositionen förefaller även att stå i samklang med den internationella
rättsordning som varit direkt upphov till förändringarna av
sekretessbestämmelserna omkring SÄPO-registret.
Med utgångspunkt från de internationella
rättsprinciper som gäller på området är detta en självklarhet. Den enskildes
rätt skall enligt dessa avvägas mot säkerhetstjänstens intresse. Avvägningen
skall ske i det enskilda fallet och skall kunna kontrolleras av överprövande
instanser utanför säkerhetstjänsten. Detta förutsätter att risken för att den
enskildes rätt skadar säkerhetstjänstens intresse utreds och redovisas, se
Merli 1 och 2.
Vilka krav bör ställas på
utredningen?
Kammarrätten meddelade i sina domskäl att
utredningen inte visade att uppgifter kunde lämnas ut utan skada för SÄPOs
verksamhet. Denna skrivning torde dock närmast ha haft till syfte att formellt
uppfylla sekresslagens krav på motivering till avslag. Det synes inte som om
det förelåg någon utredning i det aktuella avseendet . Det kunde då omöjligen
därför visas att SÄPO:s verksamhet skulle lämnas oskadd om exempelvis Göran
Segergren fått uppgiften att SÄPO inte hade uppgifter om honom i registret.
Ett minimikrav på utredningen är att den med
rimlig säkerhet utan att den enskildes rätt komprometteras bör leda till ett
svar på frågan om det omvända skaderekvisitet uppfylls eller ej, se Merli 2, s
8 och fotnot 25.
Frågan blir då vem som har ansvaret för att
uppgifter tillförs utredningen?
Göran Segergrens uppfattning är att
myndigheten har ansvar för att ta initativ till utredningen, men att han i
egenskap av sökande har ansvar för att tillföra uppgifter om sin person och
andra personliga omständigheter som har betydelse för utredningen.
4 § förvaltningslagen (1986:223) reglerar i
visst avseende SÄPO:s handläggning av Göran Segergrens ansökan. Enligt angivna
stadgande är myndighet skyldig att lämna upplysningar, vägledning och råd och
annan sådan hjälp till enskilda i frågor som myndighetens verksamhetsområde.
Plikterna enligt lagen skall utföras när
anledning därtill uppkommer. Det ankommer på myndigheten att själv ta initiativ
i dessa avseenden och att utforma sin verksamhet så att allmänheten
tillmötesgås på ett sådant att t ex rätten till insyn faktiskt kan utövas.
Förvaltningslagen har ingen reglering av
myndighets utredningsansvar.
Eftersom inga uppgifter om detta förekommer i
målet, förefaller det inte som om SÄPO på grund av 4 § förvaltningslagen ansett
sig ha anledning kontakta Göran Segergren så att han kunde komplettera sin
ansökan med vederbörliga uppgifter redan på detta stadium.
Beträffande fördelningen av ansvaret för
utredningen i kammarrätten, stadgar 8 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) att
rätten skall tillse att mål blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Vid
behov anvisar rätten hur utredningen bör kompletteras.
Föreskriften skall enligt prop 1971:60, s
529, tillämpas på följande sätt.
“ Även om rätten
har yttersta ansvaret för att målet blir så utrett som dess beskaffenhet
kräver, måste det i stor utsträckning ankomma på parterna själva att skaffa
fram utredningen. Med hänsyn härtill bör rättens initiativ i
utredningshänseende normalt ha den formen att rätten ger part besked om att
hans talan behöver kompletteras. Som har påpekats vid remissbehandlingen måste
rättens aktivitet på detta område växla beroende på bl a vad för slags mål det
är fråga om, om det finns en offentlig motpart i målet och om enskild part har
ombud i målet. Sålunda ligger det i sakens natur att rätten i allmänhet bör
ägna särskild uppmärksamhet åt processledningen när enskild part inte har ombud
i ett enpartsmål och det framgår att parten har svårigheter att ta till vara
sin rätt.
När rätten
fullgör sin processledande uppgift måste den givetvis vinnlägga sig om att dess
anseende för objektivitet och opartiskhet inte kommer i fara. Processledningen
bör sålunda ske fullt öppet i förhållande till den vägleddes motpart, när sådan
finns, och inriktas främst på uppenbara brister och förbiseende i enskilds
talan, I allmänhet är utrymmet för processledning större i enpartsmål än i
exempelvis skattemål, där den enskilde har allmän motpart.”
Förevarande mål är ett enpartsmål. Ansökan
liksom överklagandet till kammarrätten ingavs av Göran Segergren personligen.
Han hade inget biträde i saken förrän det blev aktuellt att inge ansökan om
prövningstillstånd till Regeringsrätten.
Göran Segergren har inte lämnat några
uppgifter om sin person, utöver personnummer och adress, eller omständigheter i
övrigt som kan utgöra underlag för utredningen.
Han är född 1938 och bosatt i Råå, söder om
Helsinborg. Han är konstnär. Han blev
uppsagd från en tjänst på Calor-Celsius i Malmö i maj 1972. Tjänsten
inbegrep handläggning av detaljuppgifter om stadens VA-nät. Vissa av
uppgifterna han delgavs och bearbetade i sin tjänst var hemliga. Det finns en
rad omständigheter omkring uppsägningen och kortare anställningar därefter samt
i övvrigt som gör att han har skäl att misstänka att han registrerades av SÄPO.
Han hade under viss tid före uppsägningen varit aktiv i olika vänsterkretsar,
bl a Folket i Bild Kulturfront, men innehade aldrig någon funktion som medförde
att han kunde registreras enligt då gällande hemliga av regeringen utfärdade
bestämmelser för SÄPO. Han är idag alltjämt verksam inom Folket i Bild
Kulturfront.
Han erhöll inget besked från
kammarrätten att han behövde komplettera överklagandet så att den aktuella
utredningen kunde utföras och redovisas av rätten.
Göran Segergren menar
sammantaget, att vare sig SÄPO eller Kammarrätten i Stockholm har tagit det
ansvar för utredningen som förutsätts. Det har brustit i såväl SÄPO:s som
kammarrättens handläggning av målet på ett allvarligt sätt. Detta har
medfört att han inte har kunnat
tillvarata sin lagliga rätt till insyn i SÄPO-registret.
Även i detta avseende anser
Göran Segergren att han kan hämta stöd från EG-rättsliga principer. De
utredning på vilket ett beslut vilar skall enligt dessa principer vara möjliga
att redovisa och kontrollera. Den enskildes intresse skall vägas mot
säkerhetsintresset. Vid prövningen får inte säkerhetstjänstens intresse gå så
långt att den enskilde inte får någon information alls, i syfte att möjliggöra
för säkerhetstjänsten att på schablonmässiga skäl och utan verklig kontroll
åberopa sekretess, se Merli 1, s 5.
I den
allmänna debatten (P 1-morgon resp Rapport morgon den 24 augusti 1999 och
Svenska Dagbladet Brännpunkt den 11 ds) har SÄPO:s generaldirektör Anders
Eriksson med stöd av propositionen, s 68, hävdat att SÄPO skulle ha rätt att på
grunder som framstår som schablonmässiga och ej kontrollerbara, i det att de
inte stöder sig på utredning i det enskilda fallet, avslå en ansökan som Göran
Segergrens. Skälet för detta är att ”denna ordning innebär
bl a att en person med brottslig anknytning och som Säpo rimligen borde intressera
sig för, inte själv kan kontrollera hos Säpo om han förekommer eller vid bifall
hur stor mängd uppgifter som finns om honom” (Anders Eriksson i SvD den 11 ds).
Det kan enligt Göran Segergren inte rimligen vara korrekt, att hans
ansökan av skäl som han inte får redovisade skall få utgöra värn mot bl a
personer med brottslig anknytning som SÄPO rimligen bör intressera sig för. Det
kan dock framstå som SÄPO inte har någon annat sätt för att skydda verksamheten
än att bedöma och avslå en ansökan som Göran Segergrens på schablonmässiga
grunder.
Det finns emellertid andra bättre administrativa ordningar för att
tillgodose SÄPO:s legitima intresse utan att kompromettera den enskildes rätt
till insyn. Exempel på detta redovisas i Merli 3 och 4 som avser förhållandena
i Tyskland och Österrike. I båda länderna finns med vissa inbördes skillnader
en instans till vilken den rättssökande, som inte direkt får insyn hos
respektive lands säkerhetstjänsts register, kan vända sig. Denna instans prövar
ansökan från både den enskildes och säkerhetstjänstens utgångspunkter utan
insyn från någondera och meddelar därefter beslut. Ordningen brukar kallas
“black-box”. Påpekandet görs för att visa SÄPO inte skulle behöva stå utan
legitimt skydd för sin verksamhet, om beslut om avslag av Göran Segergrens
ansökan inte står fast efter Regeringsrättens prövning.
Rätten till korrektion och skadestånd enligt 9 § polisdatalagen utgör en
central bestämmelse för den enskilde för att insyn i t ex SÄPO-registret skall
kunna hävda sin rätt.
Bestämmelserna har sin grund i Europarådets dataskyddskonvention, se
Merli 2, s 3 – 4.
För att syftet med denna rättighet inte skall förfelas såvitt
SÄPO-registret, måste ansökningar som Göran Segergrens handläggas med beaktande
av omständigheterna i det enskilda fallet. I annat fall kommer ingen att kunna
hävda rätt till skadestånd oavsett om SÄPO faktiskt har begått fel i
registerhanteringen.
Sammanfattningsvis menar Göran Segergren att det i varje föreligger grund
för att återförvisa hans ansökan till SÄPO för förnyad prövning.
Lund som ovan
Nils Hyllienmark